La ampliación del estado
de excepción ha sido interpretada como el momento de la paralización del debate
de las reformas parciales de la Constitución Política del Estado, impulsadas
tanto por Tuto Quiroga como por el diputado Dr. Alarcón.
El numeral III del
artículo 140 de la Constitución es claro: "La reforma de la Constitución no
podrá iniciarse mientras esté vigente un estado de excepción". De su
lectura surge una pregunta lógica: ¿en qué momento se inicia la reforma de la
Constitución? La reforma total o parcial está integrada por una serie de
actuados jurídicos que culminan con el referendo aprobatorio. Por tanto, cabe
preguntarse: ¿en qué etapa del proceso puede considerarse jurídicamente que se
inicia una reforma parcial?
Para determinar el alcance
de esta prohibición debemos acudir al artículo 411.II de la propia
Constitución, que establece que la reforma parcial podrá iniciarse
"por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del
electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de
reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros
presentes".
La Constitución señala
taxativamente el momento de inicio en las dos vías que determina, e identifica
en cada una el acto que permite considerar iniciada la reforma:
En la iniciativa popular, el proceso se inicia
cuando el Órgano Electoral verifica y da por válida la obtención de las firmas
correspondientes a, al menos, el veinte por ciento del electorado. Antes de ese
momento existen actuaciones preparatorias: los promotores presentan su
propuesta, se verifican los requisitos legales, las preguntas pasan por el
control de calidad y de constitucionalidad y, una vez obtenida la autorización,
se procede a la recolección de firmas. Ninguna de estas actuaciones constituye,
por sí misma, el inicio de la reforma. Son actos preliminares, necesarios para
llegar al momento determinante: alcanzar y acreditar el respaldo mínimo del
veinte por ciento del electorado. Mientras se desarrollan esas etapas
preparatorias no puede sostenerse que la reforma ya se haya iniciado. El
momento jurídicamente relevante es aquel en que el órgano electoral verifica y
da por válida la obtención del 20 % del electorado. Es en ese momento, y no en
otro, donde comienza formalmente el proceso de reforma parcial por iniciativa
popular. Si continúa vigente el estado de excepción, el procedimiento debe
quedar suspendido: eso significa que queda suspendida, la remisión del informe
del Tribunal Electoral a la Asamblea Legislativa, la aprobación de la ley de
convocatoria a referendo aprobatorio y todos los actos posteriores ya no se
realizan mientras esté vigente el estado de excepción.
En la iniciativa de la
Asamblea Legislativa ocurre algo similar. El artículo 411.II establece que la
reforma parcial puede iniciarse mediante una Ley de Reforma Constitucional
aprobada por dos tercios de los miembros presentes. Antes de alcanzar esa
votación no existe todavía una reforma constitucional formalmente iniciada:
existe un proyecto de ley en consideración de la Asamblea. Su presentación,
discusión, modificación, negociación y tratamiento legislativo constituyen
etapas previas. El momento decisivo es la aprobación de la Ley de Reforma
Constitucional por dos tercios de los miembros presentes. A partir de esa
aprobación se inicia el procedimiento de reforma parcial y, si el estado de
excepción está vigente, todo el proceso queda paralizado: no se puede continuar
con la remisión al Tribunal Electoral de la ley de reforma para el control de
calidad de las preguntas, el control de constitucionalidad, la ley de
convocatoria a referendo, el referendo constitucional aprobatorio, etc. Todo
ese procedimiento deberá esperar hasta la finalización del estado de excepción.
Esta distinción tiene una
consecuencia fundamental. El artículo 140.III no establece que durante un
estado de excepción esté prohibido debatir una propuesta de reforma
constitucional, ni que esté prohibido aprobar por dos tercios la propuesta de
reforma parcial. Por ello, afirmar que el estado de excepción impide
automáticamente el tratamiento de las iniciativas de reforma supone extender la
prohibición constitucional más allá de su texto.
La Asamblea puede debatir
un proyecto, analizarlo, modificarlo y someterlo a votación. Una iniciativa
legislativa puede continuar su debate durante el estado de excepción y llegar
incluso a la votación destinada a determinar si alcanza los dos tercios. Si
obtiene esa mayoría, se habrá producido precisamente el acto que la
Constitución identifica como inicio de la reforma. A partir de ese momento, el
procedimiento posterior deberá quedar suspendido mientras permanezca vigente el
estado de excepción.
No se trata de una
cuestión meramente semántica. Distinguir entre debate, actos preparatorios e
inicio formal permite determinar qué actuaciones están constitucionalmente
impedidas y cuáles pueden continuar.
La conclusión
es concreta: el estado
de excepción no impide debatir una reforma constitucional; impide que la
reforma se inicie. Y la propia Constitución establece cuándo
ocurre ese inicio: cuando
se valida el 20 % de las firmas en la iniciativa popular o cuando la Asamblea
Legislativa aprueba por dos tercios la Ley de Reforma Constitucional.
Cualquier interpretación que sostenga lo contrario desnaturaliza el sentido de
la norma y restringe indebidamente la función deliberativa del órgano
legislativo.
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